Zes op de tien terugvorderingen van uitkeringen leidt tot negatieve effecten

Het socialezekerheidsstelsel helpt mensen die (tijdelijk) onvoldoende inkomen hebben. Dat stelsel is gebaseerd op solidariteit én rechtmatigheid: te veel of onterecht uitgekeerde bedragen worden teruggevorderd. Het besluit om te veel ontvangen uitkering terug te vorderen van uitkeringsontvangers en op welke manier dit moet gebeuren is een complexe afweging. Uitkeringsontvangers maken soms onbedoeld fouten in hun aanvragen of bij het doorgeven van wijzigingen. Bijvoorbeeld doordat het systeem voor hen te complex is of door persoonlijke omstandigheden. Deze situaties kunnen echter wel leiden tot terugvorderingen.

In dit onderzoek keken we 1) welke effecten terugvorderingen hebben op uitkeringsgerechtigden. En 2) wat voor aanbevelingen gedaan kunnen worden om negatieve effecten te beperken.

Brede steun voor het principe van terugvorderen

Uit eerder onderzoek was al duidelijk dat er steun is onder mensen voor de principes achter handhaving, waaronder terugvordering, in het socialezekerheidsstelsel. In dit onderzoek worden deze beelden bevestigd. Driekwart van de uitkeringsontvangers vindt het goed dat fouten met uitkeringen kunnen worden hersteld. Ook vindt meer dan de helft (58%) het belangrijk dat te veel betaalde uitkeringen teruggevraagd kunnen worden.

Bij het invorderingsproces, dat wil zeggen: het daadwerkelijk innen van te veel ontvangen uitkering, verwachten uitkeringsgerechtigden wel dat rekening gehouden wordt met de persoonlijke situatie van degene waarbij uitkering teruggevorderd wordt en de menselijke maat wordt toegepast. Het onderzoek laat zien dat, als er kritiek is op terugvorderingen, deze zich niet zozeer richt op dat er wordt teruggevorderd, maar vooral op hoe er wordt teruggevorderd.

Zes op de tien terugvorderingen leidt tot negatieve impact bij uitkeringsontvanger

Uit de resultaten blijkt dat zes op de tien terugvorderingen leidt tot één of meer negatieve effecten bij de uitkeringsontvangers. Hoe hoger het teruggevorderde bedrag, hoe meer negatieve effecten worden gemeld.

• Bij ongeveer 35 procent van de terugvorderingen hebben uitkeringsgerechtigden te maken met ‘beginnende’ negatieve effecten. Dit is een groep die één negatief effect merkt(e), waarbij het vooral gaat om financiële gevolgen. Zoals minder geld voor boodschappen en leuke dingen. Ook meldt deze groep stressgevoelens.
• Naarmate het terug te vorderen bedrag hoger is, worden ook meer effecten én ernstigere effecten gemeld. Denk hier aan het opbouwen van schulden en het niet meer kunnen betalen van de huur of hypotheek. Een vijfde van alle terugvorderingen leidt tot dergelijke (in het onderzoek als ‘ernstig’ bestempelde) gevolgen.
• Tot slot gaat het bij ongeveer 5 procent om (potentieel) levensontwrichtende effecten zoals situaties waarbij de terugvordering het hele leven overnam, zorgmijding of gedwongen verhuizing.

Uitkeringsgerechtigden lijken zich al snel overvallen te voelen door terugvorderingen, vooral omdat zij vertrouwen op de correctheid van het systeem en vooraf beperkt informatie tot zich nemen over terugvorderingen, mede door de complexiteit van het systeem. Bijna de helft van de uitkeringsgerechtigden was (enigszins) verrast dat er een terugvordering werd geëist.

Figuur 1.1 – Visualisatie van effecten van het terugvorderingsbeleid

Wanneer er bij de uitkeringsontvangers al sprake was van een onzekere financiële situatie of stress, worden effecten versterkt. Hierdoor komen uitkeringsgerechtigden mogelijk in een vicieuze cirkel. De versterkende factoren die wij vonden zijn:

• de hoogte van de terugvordering;
• de afhankelijkheid van de uitvoeringsorganisatie en ervaren machtsrelatie;
• of de uitkeringsgerechtigde de reden en de berekening van de terugvordering begrijpt.

Uitvoeringsorganisaties zoeken naar balans tussen menselijke maat en uitvoeren van beleid

Vervolgens is in dit onderzoek gekeken naar oorzaken en oplossingsrichtingen. Bij betrokken uitvoeringsorganisaties is de afgelopen jaren al een verandering ingezet van meer rigide de regels hanteren naar toepassen van de menselijke maat en maatwerk. Als voordeel zien medewerkers dat het mogelijk is om bij schrijnende situaties een beter passende oplossing aan te bieden. Dit voorkomt ook situaties waarin uitvoeringsprofessionals strenge regels moeten toepassen, in situaties waar deze volgens hen niet passend zijn.

Maar ondanks dat medewerkers van uitvoeringsorganisaties deze verandering zien als een goede ontwikkeling, levert dit ook nieuwe uitdagingen op. Bij het terugvorderen moeten medewerkers nu ook op zoek naar een balans tussen het toepassen van de menselijke maat en het effectief en efficiënt terugvorderen van gemeenschapsgeld. Een gesproken medewerker licht toe: “Je hebt een zorgplicht [naar inwoners met een terugvordering], maar je wil ook gemeenschapsgeld terughalen.”

Oplossingen op vier niveaus

Uiteindelijk kwamen in gesprek met uitkeringsontvangers en uitvoeringsprofessionals op vier niveaus oplossingsrichtingen naar voren. Dit zijn de volgende.

1. Het systeem: Het socialezekerheidsstelsel is complex. Uitkeringsgerechtigden snappen wel waarom er teruggevorderd wordt, maar vaak niet waarop dit is gebaseerd en met name hoe de berekening tot stand is gekomen. Uitvoeringsprofessionals erkennen dat het soms moeilijk is de reden en berekening uit te leggen. Beide groepen spreken de wens uit dat het ‘systeem’ van regels en procedures op den duur eenvoudiger en overzichtelijker kan.
2. Preventief werken: Communicatie en gegevensdeling tussen uitvoeringsorganisaties (en andere overheden of organisaties) is voor verbetering vatbaar. De huidige mogelijkheden belemmeren het toepassen van de menselijke maat en het leveren van maatwerk. Dit leidt er onder andere toe dat preventief werken om (hoog oplopende) terugvorderingen te voorkomen niet mogelijk is. Onder andere het wegnemen van drempels door privacywetgeving kan uitvoeringsprofessionals hier helpen.

Tegelijk is het besef er ook dat een stelselwijziging en implementatie van nieuwe IT-systemen ingewikkeld zijn en het enige tijd zal duren voordat hier effecten van merkbaar zijn. Daarom is ook gekeken naar wat er in de huidige uitvoeringspraktijk beter kan.

• Communicatie: De kennis van uitkeringsgerechtigden over terugvorderingen is beperkt en men lijkt zich hier niet mee bezig te houden tot een dergelijke situatie zich voordoet. Veel terugvorderingen komen daarmee als een verrassing. Heldere en toegankelijke uitleg over waarom en hoe er teruggevorderd wordt is gewenst. Wanneer een terugvordering door de uitvoeringsorganisatie zelf veroorzaakt is, bijvoorbeeld door een administratieve fout, is het erkennen van de fout en het nemen van de eigen verantwoordelijkheid belangrijk.
• Terugbetaalopties: Als er een terugvordering plaatsvindt, zorgt deze in meer dan de helft van de gevallen voor negatieve effecten. Wanneer het invorderingsproces is gestart, kunnen terugbetalingsregelingen de impact van een hoge terugvordering enigszins verlichten.

Figuur 1.2 – Overzicht oplossingsrichtingen op vier niveaus volgens uitkeringsgerechtigden

Figuur 1.3 Overzicht oplossingsrichtingen op vier niveaus volgens uitvoeringsprofessionals

Het volledige rapport kunt u hier downloaden.

Onderzoeksverantwoording

Dit onderzoek is uitgevoerd in drie verschillende fasen. Fase 1 betrof een kwalitatieve verkenning. Deze bestond uit het uitvoeren van deskresearch, het afnemen van 23 één-op-één diepte-interviews met uitkeringsgerechtigden die te maken hadden met een terugvordering en 8 focusgroepen met uitvoeringsprofessionals (31 deelnemers). Op basis hiervan zijn het proces en knelpunten rond terugvorderingen beter in kaart gebracht. Op basis daarvan is een vragenlijst ontwikkeld om gevonden effecten te kwantificeren.

In fase 2 verstuurden wij deze vragenlijst via vier steekproefbronnen. Dit waren:

1. Het I&O Research Panel, waarin ontvangers van een uitkering een uitnodiging ontvingen.
2. Een steekproef van 6.000 personen die te maken hadden met een terugvordering, aangeleverd door UWV (3.000 uitnodigingen per e-mail verstuurd en 3.000 per brief).
3. Een steekproef van 3.000 personen die te maken hadden met een terugvordering, aangeleverd door SVB (allen per brief).
4. Inwonersonderzoeken door gemeenten, waarvan inwoners per brief of per (online) nieuwsbrief aangeschreven zijn. Deze personen konden een open link invullen.

De tabel hieronder laat de respons zien. Met deze respons is het mogelijk om nauwkeurige uitspraken te doen over uitkeringsgerechtigden met en zonder terugvordering. Bijlage A van het rapport bevat een uitgebreide beschrijving van de ingezette onderzoeksmethoden.

Tabel 1.1 – Overzicht respons

Tot slot is in fase 3 in vier focusgroepen met uitkeringsgerechtigden ingegaan op mogelijke oplossingen voor knelpunten en ongewenste effecten. In totaal spraken wij met 15 uitkeringsgerechtigden, verdeeld over vier groepen.